Протокол селекторного совещания Г.Г.Онищенко от 15.02.2010г

Протокол

Протокол селекторного совещания от 15.02.2010

15 февраля 2010 года

г. Москва

Об актуальных вопросах, связанных с обеспечением защиты прав потребителей финансовых услуг и повышением уровня их правовой информированности, в связи с предстоящим Всемирным днем защиты прав потребителей, отмечаемым 15 марта 2010 года под девизом «Наши деньги, наши права».

Председательствовал:

Г.Г. Онищенко - Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации.

Присутствовали:

Н.В. Шестопалов, Б.П.Кузькин - заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

О.В. Прусаков, Н.В. Андрияшина, Л.Н. Осауленко, А.А. Дацюк - от Управления защиты прав потребителей Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Н.Н. Филатов - руководитель Управления Роспотребнадзора по городу Москве, О.Л. Гавриленко - руководитель Управления Роспотребнадзора по Московской области, А.И. Верещагин - главный санитарный врач ФГУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии», О.А. Гинденскиольд - заместитель главного санитарного врача ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Московской области, Д.Д. Янин - председатель правления Международной конфедерации обществ потребителей, П.Б. Щелищ -председатель Союза потребителей Российской Федерации.

Приглашенные:

руководители Управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъектам Российской Федерации, главные врачи ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» в субъектах Российской Федерации, представители региональных общественных потребительских организаций и их союзов.

(Г.Г.Онищенко, Д.Д. Янин, П.Б. Щелищ, В.А. Отт - руководитель Управления Роспотребнадзора по Хабаровскому краю, Ю.А. Гарбуз - главный санитарный врач ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Хабаровском крае», В.М. Денисенко - сопредседатель СПРФ (г. Хабаровск), В.Т. Смирнов - руководитель Управления Роспотребнадзора по Амурской области, Т.Ю. Нехрюк - главный санитарный врач ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Амурской области», Богуш Т.И. - заместитель председателя общественной организации «Альтернатива» (Амурская область), Г.Н. Грухина - руководитель Управления Роспотребнадзора по Кировской области, В.П. Клиндухов - руководитель Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю)

1. В 2010 году Всемирный день защиты прав потребителей, ежегодно отмечаемый 15 марта, будет проходить под девизом «Наши деньги, наши права», которая определена Международной Федерацией потребительских организаций Consumers International -CI.

Причинами, обусловившими выбор данной темы послужили: мировой финансовый кризис; низкий уровень финансовой и правовой грамотности граждан - пользователей финансовых услуг; необходимость обеспечения доступа граждан к получению максимально безопасных, стабильных, «прозрачных», законных финансовых услуг; необходимость повышения ответственного ведения бизнеса самими кредитными организациями за счет исключения недобросовестных практик по искусственному «стимулированию» возникновения просроченной задолженности и роста числа должников в результате ничем не обоснованной «доступности» выдаваемых кредитов.

Тем самым был подтвержден очевидный приоритет вопросов защиты прав потребителей в сфере финансовых услуг в первую очередь для самих потребителей и их общественных объединений по всему миру, так как доступ к получению безопасных, стабильных, «прозрачных», законных финансовых услуг в условиях глобализации имеет важное интернациональное значение независимо от того, в какой стране проживает гражданин-потребитель.

Начиная с 2007 года Роспотребнадзор последовательно и системно проводит работу, направленную на обеспечение прав потребителей на рынке финансовых услуг - того сектора экономики, который не только стал источником общемирового финансово-экономического кризиса, но и его наиболее уязвимым звеном, повлиявшим так или иначе практически на все аспекты общественных отношений, и в первую очередь - на положение в системе этих отношений простого человека.

В этой связи Федеральной службой утвержден План мероприятий, связанных с подготовкой и проведением Всемирного дня защиты прав потребителей, размещенный на сайте Роспотребнадзора, предусматривающий проведение различных публично-просветительских и иных акций, в том числе совместно с общественными потребительскими организациями, направленных на максимальное освещение данного вопроса и на повышение уровня правовой и финансовой грамотности потребителей.

Кроме того, с июня 2010 года должен начать реализовываться общенациональный проект «Развитие финансового образования и финансовой грамотности в Российской Федерации», разрабатываемый при поддержке Всемирного банка.

Одним из основных его участников станет Роспотребнадзор, так как важнейшим компонентом концепции Проекта (наряду с образовательными и информационно-просветительскими частями) является усиление защиты прав потребителей финансовых услуг.

Таким образом, принимая во внимание всю значимость предстоящей работы, территориальным органам Роспотребнадзора и ФГУЗ «Центрам гигиены и эпидемиологии» следует ревизовать свои возможности (организационно-технические, информационные, кадровые и т.д.), как в части эффективности применения надзорных полномочий по защите прав потребителей финансовых услуг по всему их спектру (касается терорганов), так и в части соответствующего информирования и консультирования граждан по данному направлению (ФГУЗ).

Оценивая в этой связи фактические показатели работы и степень участия территориальных органов Роспотребнадзора в общих результатах надзорной деятельности Федеральной службы, связанной с защитой прав потребителей в сфере финансовых услуг, отмечается следующее.

В конце 2007 г. и в течение 2008 г. территориальным органам Роспотребнадзора были даны указания (письма от 22.11.07 №0100/11983-07-32, от 01.04.08 № 01/2973-8-32 и от 10.11.08 № 01/12725-8-32) о необходимости усиления контроля за соблюдением кредитными организациями требований законодательства о защите прав потребителей, в том числе с учетом изменений, внесенных в ст. 10 Закона РФ «О защите прав потребителей», а также о необходимости принятия соответствующих мер по защите прав потребителей при предоставлении кредитов и иных финансовых услуг. С 2008 г. организован ежемесячный мониторинг результатов надзорной и судебной деятельности территориальных органов Роспотребнадзора на данном направлении.

Проведенный анализ показывает, что если в 2008 г. отмечалось почти двукратное увеличение числа мероприятий по контролю к уровню 2007 г. (был рост на 78%), то в 2009 г. число проверок снизилось по сравнению с 2008 годом на 13%, что, однако, может объясняться относительно небольшим в масштабах Российской Федерации числом кредитных организаций и «попаданием» значительной их части в объекты проверок за два предшествующих года.

При этом в структуре проводимых проверок наблюдается устойчивая тенденция роста доли плановых проверок:

2007 год: 71 (19%) - плановых, 303 (81%) - внеплановых;

2008 год: 298 (45%) - плановых, 367 (55%) - внеплановых;

2009 год: 330 (57%) - плановых, 252 (43%) - внеплановых.

Одновременно, применительно к практике применения мер административного воздействия, предусмотренных КоАП РФ:

на 69% выросло число составленных протоколов об административных правонарушениях,

на 65% увеличилось количество вынесенных постановлений о привлечении кредитных организаций к административной ответственности.

В то же время, число вынесенных территориальными органами соответствующих определений о проведении административных расследований стало расти только в 2009 г. (рост составил 37%, общее количество - 273).

При этом если в 2007-2008 годах менее половины Управлений проводили административные расследования в рассматриваемой сфере потребительских правоотношений, то в 2009 г. указанную процессуальную форму не использовали более 20 территориальных органов.

В результате, на долю 7 территориальных органов Роспотребнадзора - по Алтайскому, Краснодарскому, Хабаровскому, Ставропольскому краям, Тульской и Воронежской областям, г. Санкт-Петербургу в 2009 году пришлось более трети (или 36%) общего числа всех административных расследований в рассматриваемой сфере, в то время как в отдельных Управлениях подобная работа вообще не велась.

Причем, если часть Управлений осуществляла надзор хотя бы в форме проведения мероприятий по контролю (Томская область - 11 проверок при наличии 29 жалоб, Республика Калмыкия - 4 проверки при 12 жалобах), то в отдельных Управлениях соответствующая надзорная работа, по сути, отсутствовала в принципе, например:

Еврейская автономная область: 0 проверок, 0 расследований;

Кировская область: 1 проверка, 0 расследований при наличии 37 жалоб;

Республика Тыва: 1 проверка, 0 расследований при 7 жалобах.

При этом остается низкой исполнительская дисциплина - тематические отчеты о надзорной деятельности по обеспечению защиты прав потребителей в сфере предоставления гражданам-потребителям кредитов и оказания им иных финансовых услуг (по форме, указанной в письме Роспотребнадзора от 10.11.2008№01/12725-8-32) своевременно не представили 10 территориальных органов - Управления по Ненецкому, Ханты-Мансийскому, Чукотскому, Ямало-Ненецкому автономным округам, Приморскому краю, Республикам Алтай, Дагестан, Чеченской Республике, Псковской и Тюменской областям.

Обращает на себя внимание и рост общего числа прекращенных дел об административных правонарушениях на стадии их рассмотрения.

Так, в 2007 г. доля прекращенных дел составляла 11% от общего числа рассмотренных, в 2008 г. этот показатель вырос до 24%, а в 2009 - до 26%. Среди причин подобной динамики могут быть как объективные причины (истечение срока давности привлечения к ответственности), так и субъективные (нарушения процессуальных требований, отсутствие события или состава правонарушения) причины. В ряде случаев дела необоснованно прекращаются по малозначительности правонарушения, хотя такое основание является исключительным и не должно применяться массово к тем нарушениям, которые носят системный характер и ущемляют законные интересы широкого круга потребителей. Указанное также касается и недопустимости формирования соответствующей арбитражной практики (по делам о «малозначительных административных правонарушениях»), по сути «размывающей» административную ответственность по делам, вытекающим, как правило, из публичной деятельности хозяйствующих субъектов в отношении большого количества потребителей (неопределенного круга).

Иная динамика наблюдается в отношении показателя прекращения дела об административном правонарушении на стадии проведения административного расследования.

Если в 2008 году по результатам проведения административного расследования прекращалось практически каждое второе дело (53% или 105 случаев, т.е. дела, скорее всего, возбуждались формально), то по итогам 2009 года - только каждое пятое (21% или 56 дел при незавершенных на 01.01.2010 62 делах), что отразилось на повышении результативности административных расследований в 1,5 раза (в 2008 году было составлено 94 протокола об административном правонарушении по результатам административного расследования, в 2009 - 155).

В целом же, проанализированные результаты административной деятельности территориальных органов Роспотребнадзора на рынке кредитования физических лиц и оказания иных финансовых услуг гражданам, в том числе в их динамике за 2007-2009 годы, свидетельствуют о серьезном «приращении» многих показателей. При том, что отдельные территориальные органы по-прежнему не определили сферу финансовых услуг как приоритетную, и как результат, не сформировали соответствующей надзорной практики, а также не использовали механизмы судебной защиты интересов потребителей.

Остаются высокими показатели общего количества обращений в суды с заявлением об отмене постановления по делу об административном правонарушении: в 2007 г. хозяйствующие субъекты обжаловали 58% от общего числа постановлений (подано 79 жалоб на 137 постановлений), в 2008 г. этот показатель достиг 64% (124 жалобы на 197 постановлений). В 2009 г. на 326 вынесенных постановлений подано 188 заявлений об обжаловании (что составляет 58%).

На этом фоне правовая позиция Роспотребнадзора о недопустимости нарушений потребительского законодательства в сфере оказания финансовых услуг все чаще разделяется судами различных инстанций, что является положительной тенденцией.

Если в 2007 г. по первой инстанции суды вынесли 20 решений в пользу Роспотребнадзора, в 2008 г. - 55, в 2009 г. - 99. Таким образом, 53% всех постановлений административного органа в 2009 г. были признаны судами законными и обоснованными уже судами первой инстанции (в 2008 г. - 55 %).

В судах второй инстанции в пользу терорганов Роспотребнадзора в 2009 г. вынесено 63% судебных актов (при 48% в 2008 г.).

В судах третьей инстанции в 2008 г. в пользу Роспотребнадзора было вынесено 41% судебных актов, в то время как в 2009 - уже 68%.

Таким образом, можно отметить существенное приращение успешной судебной практики Роспотребнадзора, связанной с проверкой законности и обоснованности принятых административных мер.

Самым убедительным подтверждением заявленной и последовательно отстаиваемой правовой позиции Роспотребнадзора явилось недавно вынесенное постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, подтвердившее правомерность постановления Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю о привлечении к административной ответственности ОАО «Акционерный коммерческий банк Сберегательный банк Российской Федерации» за нарушение требований законодательства о защите прав потребителей, по сути, выразившееся во взимании незаконных платежей при заключении/исполнении кредитного договора.

В 2009 году в адрес территориальных органов Роспотребнадзора поступило в целом 314 476 обращений граждан, из них 190035 (60%) - по вопросам защиты прав потребителей. В том числе в отношении кредитных организаций - 3793 обращений (2% от общего количества обращений потребителей).

Регионы с наибольшим числом обращений: Москва (358 обращений или 9,5%), Санкт-Петербурге (134 обращения или 3,5%), Нижегородская область (116 обращений или 3%), Свердловская область (138 обращений или 3,6%), Красноярский край (816 обращений или 21,5%) и Омская область (119 обращений или 3%).

В этой связи показательна работа Управления Роспотребнадзора по Амурской области, где относительно низкое количество поступивших в 2009 году жалоб в отношении кредитных организаций (48 обращений или 1,3%) может быть связано, прежде всего, с тем обстоятельством, что соответствующие споры между потребителями и банками перешли в область судебных разбирательств с привлечением данного Управления для дачи заключения по гражданскому делу в целях защиты прав потребителей (всего в 2009 году Управлением дано 770 заключений по спорам такого рода).

Анализ поступивших обращений показывает, что по-прежнему большинство претензий потребителей вызывают действия кредитных организаций, связанные с заключением и исполнением кредитных договоров, договоров банковского счета и договоров банковского вклада.

В 2009 году по рассмотренным судами гражданским делам в сфере предоставления кредитными организациями финансовых услуг территориальными органами Роспотребнадзора дано 935 заключений в целях защиты прав потребителей (в 2008 году было дано 438 заключений, в 2007 году - 41 заключение).

Наибольшую результативность в этой связи показывает Управление Роспотребнадзора по Амурской области (в 2009 году дано 770 заключений или 82% от общего количества заключений, в 2008 году - 323 заключения или 74%, в 2007 году - 13 заключений или 32% от их общего числа).

Также следует отметить соответствующую работу Управления Роспотребнадзора по Свердловской области (2009 год - 18 заключений, за 2007-2008 годы - 3 заключения), по Красноярскому краю (2009 год - 14 заключений, 2008 год - 28 заключений), по Нижегородской области (за 2007-2009 годы дано в общей сложности 30 заключений), по Курганской области (за 2007-2009 годы - 18 заключений), по Костромской области (за 2007-2009 годы - 12 заключений), по Курской области (за 2007-2009 - 11 заключений).

Однако с учетом того, что общие показатели сформированы лишь за счет активной работы отдельных территориальных органов, работу на данном направлении в целом нельзя считать удовлетворительной.

Также в 2009 году было подано в суд 25 исков в защиту прав и законных интересов потребителей финансовых услуг при участии территориальных органов Роспотребнадзора в качестве стороны по делу (истца или соистца), в том числе 6 - в защиту прав неопределенного круга потребителей. В 2008 году было подано 13 исков такого рода, в том числе 7 - в защиту прав неопределенного круга потребителей (для сравнения, в 2007 году - 10 и 3 исков соответственно).

Удовлетворено судами (полностью или в части) в 2009 году 19 исков, в том числе 3 - в защиту прав неопределенного круга потребителей (в 2008 году - 11 и 1, в 2007 году - 10 и 4 соответственно).

В этой связи фактическое уклонение территориальных органов Роспотребнадзора по Астраханской, Волгоградской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Липецкой, Рязанской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской и Тюменской областям, Еврейской автономной области, Ненецкому и Чукотскому автономным округам, Кабардино-Балкарской, Чеченской Республикам, Камчатскому, Краснодарскому, Ставропольскому краям, Республикам Адыгея, Алтай, Дагестан, Ингушетия, Марий Эл, Мордовия, Тыва от реализации законных полномочий по защите прав потребителей финансовых услуг в судах является не допустимым.

В целях принятия дополнительных практических мер, направленных на реализацию права потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей, закрепленного в ст. 3 Закона РФ «О защите прав потребителей», Роспотребнадзором был издан приказ от 06.04.2009 № 318 «О совершенствовании системы информирования и консультирования потребителей», который был призван заложить организационные основы для создания на базе подведомственных ФГУЗ системы правового образования потребителей и предпринимателей, формирования у населения устойчивых навыков грамотного поведения на потребительском рынке, привития потребительской культуры, возможности реализации самозащиты права.

По информации, предоставленной ФГУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии», по состоянию на 27.01.2010 в рамках реализации положений приказа Роспотребнадзора от 06.04.2009 № 318 консультационные центры для потребителей в структуре Центров гигиены и эпидемиологии функционируют в 69 субъектах Российской Федерации.

В 8 субъектах Российской Федерации (9,5% от их общего числа) работа консультационных центров на базе ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» до сих пор не организована, в том числе: в Ивановской, Владимирской, Томской, Ульяновской областях, Ненецком автономном округе, Республике Северная Осетия - Алания, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чувашская Республика (Чувашия).

Информация о ходе создания и организации работы консультационных центров не представлена ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» из 7 субъектов Российской Федерации, в их числе: Амурская, Смоленская, Тульская области, Республики Ингушетия, Тыва, Хабаровский край и Ямало-ненецкий автономный округ.

Указанное свидетельствует не только о ненадлежащей исполнительской дисциплине со стороны поименованных Центров гигиены и эпидемиологии, но и о недостаточном уровне координации и организации взаимодействия между Управлениями Роспотребнадзора по перечисленным субъектам и подведомственными учреждениями.

Поэтому в 2010 году необходимо продолжить работу, направленную на дальнейшее развитие системы информирования и консультирования потребителей путем активного вовлечения в данный процесс всех Центров гигиены и эпидемиологии. При этом территориальным органам Роспотребнадзора следует повысить свою роль, в первую очередь, в части информационно - методической поддержки консультационных центров для потребителей в системе ФГУЗ «ЦГиЭ».

В более тесном взаимодействии (с учетом перспективного участия Роспотребнадзора в проекте повышения финансовой грамотности) с точки зрения общей координации предстоит поработать на данном направлении Управлению организации службы, Управлению защиты прав потребителей и Федеральному центру гигиены и эпидемиологии.

Анализ достигнутых результатов среди прочего подтвердил объективную необходимость проводимой работы по укреплению взаимодействия всех ветвей национальной системы защиты прав потребителей в лице органов государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений потребителей. Важность указанного направления деятельности заключается в том, что равная и реальная защита интересов потребителей повсеместно на территории Российской Федерации может быть обеспечена только при соответствующем комплексном и системном подходе.

При этом, оценивая в общем результативность взаимодействия региональных общественных организаций с органами Роспотребнадзора, необходимо отметить, что не в полной мере используется потенциал общественных объединений в решении проблем в области защиты прав потребителей, направленных на повышение правовой грамотности населения и судебной защиты прав потребителей.

С учетом проделанной работы, а также в преддверии Всемирного дня защиты прав потребителей необходимо:

2. Руководителям Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации:

2.1. Провести предметный анализ работы, проведенной в 2009 году, по обеспечению защиты прав потребителей в сфере финансовых услуг, уровня правовой информированности населения и результатов взаимодействия с общественными потребительскими организациями.

2.2. Определить комплекс системных мер, направленных на повышение эффективности защиты прав потребителей финансовых услуг, предусматривающих, в том числе, проведение соответствующих мероприятий по контролю.

2.3. Продолжить практику применения в указанной области потребительских правоотношений соответствующих норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и реализацию полномочий, закрепленных ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей», в том числе, с активным применением мер гражданско-правовой защиты потребителей (неопределенного круга потребителей) в судебных инстанциях.

3.4. Обеспечить реализацию комплекса мер, направленных на повышение уровня потребительской грамотности населения, в том числе за счет повышения эффективности работы общественных приемных территориальных органов Роспотребнадзора, а также посредством координации действий созданных на базе ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» консультационных центров.

3.5. С учетом утвержденного Плана действий Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по подготовке к Всемирному дню защиты прав потребителей, размещенного на сайте Федеральной службы, совместно с федеральными государственными учреждениями гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации разработать и утвердить соответствующий региональный план мероприятий по подготовке к Всемирному дню защиты прав потребителей, в обязательном порядке предусматривающий совместные действия с общественными объединениями потребителей.

4. Руководителям Управлений Роспотребнадзора по Краснодарскому краю (В.П. Клиндухов), Приморскому краю (Д.В. Маслов), Кировской области (Г.Н. Грухина) в срок до 20 февраля 2010 г. представить документированную информацию по существу отмеченных в их работе недостатков, связанных с деятельностью по защите прав потребителей финансовых услуг, и мерах, направленных на их устранение.

5. Главным санитарным врачам ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» в Ивановской, Владимирской, Томской, Ульяновской областях, Ненецком, Ханты-Мансийском автономных округах, Республике Северная Осетия - Алания и Чувашской Республике представить объяснения по факту неисполнения приказа Роспотребнадзора 06.04.2009 № 318 «О совершенствовании системы информирования и консультирования потребителей» в срок до 16.02.2010.

6. Главным санитарным врачам ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» в субъектах Российской Федерации расширить географию работы консультационных центров для потребителей и повысить уровень их участия в правовой информированности населения, в том числе, по вопросам, касающимся сферы предоставления гражданам финансовых услуг.

7. Управлению защиты прав потребителей (О.В. Прусаков) в рамках продолжения соответствующего методического обеспечения деятельности территориальных органов Роспотребнадзора по защите прав потребителей в сфере финансовых услуг в недельный срок подготовить информационно-методическое письмо по вопросу, связанному с вступлением в силу Федерального закона от 03.06.2009 № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами».

Руководитель         Г.Г. Онищенко